Raphael de Almeida Magalhães, ex-ministro da Previdência Social (8/10/2007)

A Previdência gera superávit e não rombo

 

Na comemoração do Dia do Economista, neste 13 de agosto, as entidades de economistas do Rio de Janeiro e o Centro de Estudos para o Desenvolvimento (CED) lançam o Fórum pela Seguridade Social, com diversas palestras e debates. Entre os convidados para o lançamento do Fórum está o ex-ministro da Previdência Social, Raphael de Almeida Magalhães, que entre fevereiro de 1986 e outubro de 1987, não só ocupou a pasta, durante o governo de José Sarney, como foi um dos principais formuladores do capítulo sobre a Previdência e a Seguridade Social da Constituição promulgada em outubro de 1988, a Constituição-cidadã, como a denominou o ex-deputado Ulisses Guimarães.

O JE foi ouvir o ex-ministro para saber o que ele pensa da nova reforma da Previdência e como foi o processo de elaboração e conceituação da Seguridade Social, que apesar de ainda mantido, quase na íntegra, na Carta Magna do país, sofreu na prática inúmeras mudanças, uma das principais, o desvio das fontes de arrecadação previstas pela Constituição. A conclusão a que se chega é que tanto o governo quanto a grande mídia escondem da sociedade uma verdade. Em vez de rombo e desequilíbrio, a Previdência Social é superavitária, se forem cumpridas as determinações prescritas pelos constituintes de 1988. É o que garante o ex-ministro.

 

Jornal dos Economistas – Voltou-se a falar em reforma da Previdência Social. Como ex-ministro da Previdência, em cuja gestão foi elaborado o capítulo sobre o tema na Constituição do país, qual sua opinião?

Raphael de Almeida Magalhães – É impossível a compreensão efetiva da rumorosa e sempre recorrente questão da reforma da Previdência Social, que ocupa a agenda das reformas neoliberais desde o governo FHC, prioridade confirmada, de resto, surpreendentemente, pelo Governo Lula, sem inseri-la no contexto mais geral da Seguridade Social instituída, formalmente, na Constituição de 1988. A Seguridade Social é, em si mesma, a essência de um pacto
social de distribuição de renda, pela proteção cogente que dispensa aos grupos sociais mais fragilizados na sabidamente desigual estrutura caracterizadora da sociedade brasileira. Seu objetivo foi o de criar uma rede institucional para amparar o direito à vida dos brasileiros mais pobres assegurando-lhes, sem discriminação, acesso universal à saúde, amparo social em situação de carência, permanente ou eventual, e garantia de renda por perda da capacidade de produzi-la pelo trabalho.

 

JE – Mas como foi possível, naquela conjuntura da segunda metade dos anos 80, construir alianças políticas que permitiram um capítulo tão avançado na Constituição?

Raphael – Tinha vários relatores de cada parte da Constituição. Neste, da Previdência, era o Almir Gabriel, que era senador do Pará e depois foi governador. Ele era médico e, então, foi relator porque a saúde estava neste capítulo, mas ele entendia pouco do assunto e então nós, na verdade, montamos no ministério o capítulo inteiro. Tinha uma estrutura de emprego tal qual está aí, sendo que o trabalhador rural era muito mais presente do que hoje. Havia, então, algumas realidades na estrutura de emprego no Brasil, do ponto de vista de construir uma base de financiamento para a Previdência. Tinha a informalidade, e continuará tendo uma informalidade durante muito tempo, a menos que o país tenha um crescimento econômico muito rápido, capaz de dar emprego formal para todo mundo, e o caso específico do trabalhador rural, onde se tem até hoje uma relação de emprego muito mais esgarçada do que o urbano e uma relação quase feudal, ainda, no campo. A primeira coisa, o primeiro objetivo que traçamos foi o de abranger a totalidade da massa trabalhadora, que não havia. Até 1976, só se cobria o trabalhador urbano. A partir daí, no governo Geisel, se incorporou o rural, mas sem base financeira nenhuma. Eles inventaram uma receita que era sobre o valor da compra e venda de produtos agrícolas, mas que se tinha muita dificuldade em fiscalizar e, também, porque não entrava nada. Mas em que condições ele incluiu o trabalhador rural? Com benefícios muito modestos, como R$ 5, R$ 3, e criaram o Funrural para basicamente o pessoal de campo. Perguntamos-nos o seguinte: vamos tratar as diferenças? Não, não podíamos. E, então, a primeira coisa que a gente fez foi cobrir a totalidade da massa operária, seja ela urbana ou rural; e seja qual for a forma como ela aufere renda de trabalho.

 

JE – E de onde tirar recursos para pagar essa universalidade de benefícios?

Raphael – Evidente que se fizer estrutura de financiamento baseada só na folha de pagamento não cobre esse conjunto de trabalhadores. Um pedaço, sim, outro pedaço, não. Logo, não adianta montar uma Previdência com base na folha de salário. Tem que montar com base na folha e em outras fontes alternativas, que não tenham nada a ver com a folha. Para isso, criamos novas contribuições, para além da folha. Quando dizem que a Constituição de 1988 foi generosa, mas criou direitos sem correspondentes fontes é uma mentira brutal, pois o que a gente criou foram fontes novas. Com isso, conseguimos montar uma Previdência que não distinguia entre a natureza do emprego, a fonte de renda do emprego e a localização, onde se trabalhava. Pela primeira vez se teve um conceito efetivamente universal da Previdência, que não se apoiava só na folha de salário do urbano. Esta foi uma questão estritamente de justiça social. Não há nenhuma razão para se distinguir o local de trabalho, a forma de trabalho, a forma da relação jurídica do trabalho. Nós temos que universalizar a cobertura: na área de saúde e na área previdenciária. Este foi o ponto de partida: fazer um sistema universal, abrangente, ninguém fica de fora, e a folha de salário não cobre isso.

 

JE – Já era Ministério da Previdência?

Raphael – Era já o Ministério da Previdência e Assistência Social. Tinha a Saúde, a Previdência e a Assistência Social. O Ministério da Saúde, por exemplo, não tinha um tostão. Quem mandava dinheiro para a Saúde era eu. O Sudes, o hoje SUS (com o “d”, de descentralizado) nasceu no Ministério da Previdência, não na Saúde. E já com a idéia de universalizar. Ou seja, não deixar de garantir direitos mínimos de viver, aposentar-se, ter renda garantida, quando não consegue trabalhar, sem distinguir entre brasileiros.
A idéia era criar uma base de cobertura que pegasse os brasileiros de renda de um salário até 10. Não era para rico, não era para classe média, era para o povo mesmo, nesta faixa de renda, que, aliás, alcança 70%, 80% dos brasileiros. Já fazíamos isso em 86. Em 1987 estendemos a cobertura médica ao campo e à cidade, em igualdades de condições. Naturalmente, que até fazer isso leva tempo, mas essa equalização normativa já estava feita e tinha ajustado os proventos dos rurais até o nível do salário mínimo. Essas regras todas entraram na Constituição, do ponto de vista do desenho da Previdência, aposentadorias e pensões, e mais a Saúde. A economia, em 86, cresceu muito e, sobretudo, teve um aumento de salário imenso gerado pelo Plano Cruzado. Então, o caixa da Previdência era absurdamente gigantesco. Tinha uma base física para fazer esses ajustes, e botamos isso na Constituição com as outras fontes, que não tinha no Ministério. E quais foram essas fontes, que a gente inventou? Uma contribuição sobre faturamento e sobre a presunção do lucro, ou seja, duas fontes além da fonte folha. E criamos a seguinte idéia: o Estado assume, com relação ao conjunto da sociedade, sobretudo as camadas mais pobres, o mínimo de direitos universais. E isto é um passivo público. Se não tiver recursos nas fontes normais, tributárias, esse passivo não pode ser reduzido, no gasto. Pois, em geral, acerta-se esse tipo de despesa cortando benefício.

 

JE – Sempre foi assim, desde a promulgação da Constituição?

Raphael – Em nenhum momento, desde 1988, quando promulgada, os diversos governos que se sucederam sequer ensaiaram dar, honestamente, cumprimento à Constituição. Desviaram, sistematicamente, parte substancial das receitas provenientes das contribuições sociais para cobertura de gastos distintos da previsão constitucional. Acossada pelo desequilíbrio sistemático de suas contas, a União, que não partilhava a arrecadação destas contribuições com os Estados e os Municípios, fez crescer, sistemática e progressivamente, sua receita com estas contribuições, recorrendo à elevação constante das suas alíquotas, a ponto de o conjunto das receitas das contribuições sociais superar, de muito, a arrecadação de impostos.
As contribuições sociais foram o grande colchão para a construção do “superávit” fiscal primário da União – a única meta efetiva que todos os governos, desde 1993, efetivamente perseguiram, um macabro campeonato no qual o perdedor único é o segurado da Previdência Social e a população mais pobre do país.

 

JE – É possível dar exemplo em números?

Raphael – Sim, os números falam por si. A receita tributária líquida da União, no exercício de 2006, com a arrecadação do IPI e do Imposto de Renda, partilhados com os Estados e Municípios, e administrados pela Receita Federal, atingiu R$ 101 bilhões, tendo sido de, aproximadamente, R$ 168 bilhões a respectiva arrecadação bruta. Não computada a arrecadação com a contribuição social sobre a folha de salário, ainda de responsabilidade do INSS, a receita proveniente das duas outras contribuições instituídas pela Constituição, a Cofins e a CSLL, administradas pela Receita, alcançou, no mesmo exercício de 2006, o valor de R$ 122 bilhões, superior à receita líquida da União derivada da cobrança dos principais impostos de sua competência constitucional – o IPI e o IR.  Contabilizada a arrecadação com a CPMF, criada após a Constituição e que, em 2006, foi de R$ 32 bilhões, a arrecadação com o conjunto das contribuições sociais bateu em R$ 154 bilhões, próxima à arrecadação tributaria total da União de cerca de R$ 194 bilhões. Esse desvio se torna mais patético se for agregada a receita oriunda da contribuição social sobre folha, arrecadada diretamente pelo INSS, e que, em 2006, atingiu R$ 133 bilhões. O total da arrecadação com o conjunto das contribuições somou, assim, no exercício de 2006, R$ 289 bilhões, convertendo-se, de longe, na principal fonte fiscal para o governo federal. Reintegradas, de sua vez, a totalidade das despesas com os diversos programas inseridos no conceito da Seguridade Social, os gastos totais, em 2006, seriam os seguintes: Previdência Social (total) – R$ 191 bilhões; Saúde – R$ 30 bilhões; Assistência Social – R$ 10 bilhões; num total geral de R$ 231 bilhões.
Esses gastos de R$ 231 bilhões teriam sido cobertos, integralmente, se todas as receitas das contribuições de Seguridade Social – R$ 289 bilhões – tivessem, como manda a Constituição, sido destinados à cobertura da Previdência Social, da Saúde e da Assistência Social. E ainda restariam cerca de R$ 58 bilhões no caixa do governo.

Ou seja, a Previdência é superavitária. Esta multiplicidade de fontes para financiar a Seguridade Social corresponde à evidência de que a folha de salário, exclusivamente, não daria conta do pagamento dos benefícios do mercado informal de trabalho e da massa do trabalhador rural.  E deixá-los de fora, será iniqüidade injustificável.

 

JE – Como foram pensadas essas “contribuições sociais”?

Raphael – A gente criou as contribuições sociais como receita privativa da Previdência Social. E que poderiam ser ajustadas no curso do exercício financeiro. Ou seja, a obrigação de atender às demandas da Previdência Social era um compromisso inarredável do Poder Público, e ele cobriria isso elevando a receita, inclusive, no curso do exercício. E era receita privativa da Seguridade Social. Era arrecadado para isso, não poderia dar nenhum outro destino. A estrutura foi essa. Quem nunca tinha contribuído para coisa alguma passou a ter um mínimo de proteção social, um pecúlio vitalício igual ao mínimo, quando atingisse 75 anos. Então, tinha uma cobertura social absolutamente universal. Esta foi a concepção que a gente sugeriu ao relator Almir Gabriel e ele adotou isso. São os artigos que estão na Constituição. Eram princípios, não tinham detalhe algum. Apenas a listagem das contribuições, a forma de arrecadar e ponto. E tinha uma coisa importante. A Seguridade Social constituía um orçamento apartado do orçamento geral. Ou seja, essas receitas e despesas formavam um anexo do Orçamento, e não tinham nada que ver com o Orçamento do Tesouro ou do Estado; era uma coisa apartada. Chegamos até a pensar em enviar este Orçamento em 1º de janeiro, para ter uma tramitação diferente do Orçamento da União. Mas, até por uma questão de simplicidade, acabou-se entrando junto: o orçamento da Seguridade Social será remetido ao Congresso Nacional juntamente com o Orçamento anual, mas era à parte, com suas fontes, seus dispêndios, que não têm nada que ver com os dispêndios do Orçamento Geral da União. Por que? Porque o conceito que a gente tinha era que o Estado era um mero repassador deste dinheiro. Arrecadava, tinha destino certo desse dinheiro, era um fluxo que entrava e saía, para se distinguir do Orçamento fiscal. Essa regra básica não foi alterada desde o princípio.

 

JE – Ou seja, passou incólume. O furor liberal ainda não era tanto...

Raphael – Não. Pelo contrário. O que entrou de emenda foram coisas distorcidas, a meu ver. Eu não tinha posto aposentadoria por idade, por tempo de serviço, porque não é uma coisa que se põe na Constituição, mesmo porque isto varia pela demografia. Era questão de princípio. Então, começou a entrar uma porção de coisa pendurada que, em geral, beneficiava grupos. Ou seja, se montou algo com certa homogeneidade, eqüidade social, e se distorceu a Constituição. Disseram que se tinha que por tempo de serviço, aí depois que a mulher tem que sair primeiro. Quando entraram essas emendas eu disse: a demografia está mudando. Aí entrou a professora, e eu resisti o que pude. Escrevi que não se devia colocar tempo de serviço, professoras saindo antes, com 25, e aí todo mundo começou a colocar sua casquinha.
Tempo de serviço eu sempre fui muito contra. Por quê? Porque dificilmente um trabalhador de salário mínimo prova tempo de serviço prolongado, porque ele trabalha com carteira. Agora todo bacana prova tempo de serviço. E aí, o que acontece? A média de benefício paga por tempo de serviço é muito superior ao que paga por idade. Significa que o povão sai por idade e o bacana sai por tempo de serviço.

 

JE – Qual seria a reforma a se fazer, então?

Raphael – A minha reforma é retirar os penduricalhos, voltar um pouco à concepção que a gente teve no começo e recuperar a receita perdida. Impõe-se a correção dessa anomalia. Mesmo porque, como fica evidente pelos números apresentados, se a economia brasileira voltar a crescer, gerando mais empregos, criando as condições objetivas para melhorar o poder de barganha dos trabalhadores nas negociações salariais, o conjunto das receitas das contribuições sociais alcançará cifras ainda mais astronômicas, bem acima dos quase R$ 289 bilhões arrecadados nas atuais condições econômicas, sabidamente adversas, com alta taxa de desemprego e baixa taxa de crescimento. Outra coisa que eu dizia era o seguinte: tempo de serviço não tem em nenhum regime previdenciário do mundo. Nenhum.
E também não tem, no mundo, previdência básica que não seja pública. Isto é, não é sob o regime de capitalização. É pelo regime de fluxo. A geração de hoje paga pela geração que acabou, é um pacto inter-geracional.
A minha reforma é tirar esses adendos, que não têm nenhum efeito.

Antes de ser promulgada a Constituição, eu quis que a folha ficasse cativa só da Previdência. Não haveria nenhuma tributação sobre a folha que não fosse para a Previdência. Queria, por exemplo, retirar o sistema “s”. Eu dizia que não acho justo que a folha pague a manutenção do Sesi, Sesc, Senai, isso não tem sentido nenhum, tem que sair do lucro das empresas. Não estou contra, mas queria tirar da folha. Mas foi uma briga danada e eu perdi também. Houve até a emenda popular, pela manutenção, e que teve o maior número de assinaturas: um milhão e 60 mil assinaturas. Outro ponto é que a Previdência Social é sócia do desenvolvimento com justiça social. Se tiver uma equação de crescimento com a renda do trabalho crescendo, a Previdência vai nadar em dinheiro e a demanda por benefícios cair. Terá redução do gasto e elevação consistente da receita. Esta era minha tese: quero crescimento. A Previdência tem que sentar nos órgãos da República que decidem se o país vai crescer ou estagnar, porque é fundamental para ela, que é uma agência que vive para isso.